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El tira y afloja entre demócratas y republicanos sobre el aumento del techo de la deuda está provocando una creciente inquietud en los mercados financieros. Si las negociaciones fracasan, Estados Unidos podría incurrir en impago, lo que desencadenaría una crisis financiera mundial que podría desembocar en una grave recesión. Sin embargo, la situación tiene su origen en una cuestión puramente política, que no guarda relación alguna con los fundamentos económicos y financieros.
La prensa económica internacional y los círculos financieros no hablan de otra cosa: del fantasma de un impago estadounidense. El gobierno federal estadounidense ha alcanzado el techo de deuda pública autorizado por el Congreso, que se elevará a 31 381 000 millones de dólares en diciembre de 2021. En una carta al Congreso, Janet Yellen, ex presidenta de la Reserva Federal y ahora Secretaria del Tesoro en la administración Biden (el equivalente al ministro de Finanzas), estima que el gobierno ya no podrá hacer frente a sus obligaciones a partir del 1 de junio. Si el Congreso no eleva el techo de la deuda para entonces, la mayor economía del mundo estará en quiebra de facto. El problema no es económico ni financiero, es puramente una crisis política provocada por límites artificiales y el extremismo de políticos decididos a jugar con fuego. Pero ya está causando graves turbulencias en los mercados.
UNA ABERRACIÓN POLÍTICA CARENTE DE TODA LÓGICA FINANCIERA
Un gobierno como el francés o el español tiene que endeudarse en los mercados para financiar su déficit público. Estos préstamos se añaden a la deuda existente y se reembolsan con intereses. No hay límite teórico a la cantidad de deuda que puede tener un gobierno: mientras los acreedores quieran prestar dinero al gobierno, es posible utilizar los nuevos empréstitos para reembolsar las obligaciones existentes y «refinanciar la deuda». La quiebra se produce cuando el gobierno decide dejar de pagar sus deudas (suspendiendo el pago de intereses o dejando de pagar a sus funcionarios y otras facturas) o se ve obligado a hacerlo por la negativa de los inversores a prestarle dinero a un tipo aceptable para financiar sus gastos.
negarse a elevar el tope sería como negarse a pagar la cuenta del restaurante después de terminar de comer
No es el caso de Estados Unidos. A diferencia de los Estados de la eurozona, tiene su propio banco central. Y a diferencia de muchos países en desarrollo, su deuda está denominada en su propia moneda: el dólar. Por tanto, Estados Unidos no tiene que pedir prestado dinero para gastar. Al contrario, «es el gasto autorizado por el Congreso lo que lleva a la Reserva Federal a crear dinero», afirma la economista Stephanie Kelton. La Reserva Federal abona en las cuentas del gobierno federal la cantidad votada por el Congreso, que emite bonos del Tesoro para compensar su balance. La emisión de estos bonos no es una contrapartida necesaria. La Reserva Federal puede reembolsar los bonos que no encuentren compradores o simplemente mantener la deuda del gobierno federal en su balance. Lo importante es recordar que el gobierno estadounidense no puede quebrar. Al menos en teoría.
En la práctica, una ley que data de 1917 establece un techo máximo de deuda para el gobierno federal. Este techo se ha elevado en una cantidad arbitraria por votación en el Congreso 78 veces desde 1960, sin consecuencias macroeconómicas notables. Este mecanismo, que no existe en ningún otro país salvo Dinamarca, es especialmente criticado por economistas y expertos financieros. Cuatro ex secretarios del Tesoro demócratas y republicanos (Bob Rubin, Larry Summers, Paul O’Neill y Tim Geithner) han pedido públicamente que se elimine el tope. También lo han hecho muchos ex presidentes de la FED, como Janet Yellen, Ben Bernanke y el muy liberal Alan Greenspan. Incluso la agencia de calificación Moody’s comparte esta opinión.
Su objetivo es obligar a los demócratas a aceptar recortes presupuestarios en programas sociales y otros planes amenazando con empujar al Gobierno federal al impago
En otras palabras, el techo no es más que un límite artificial resultante de una decisión política. Su legitimidad queda aún más en entredicho por el hecho de que el objetivo de elevar el techo no es permitir nuevos gastos, sino honrar deudas ya votadas y asignadas en el presupuesto federal. Así, negarse a elevar el tope sería como negarse a pagar la cuenta del restaurante después de terminar de comer.
Sin embargo, desde 2011, el Partido Republicano utiliza este límite para chantajear a los presidentes demócratas (Obama en 2011 y 2013, Biden ahora) siempre que tiene mayoría en al menos una de las dos cámaras del Congreso. Su objetivo es obligar a los demócratas a aceptar recortes presupuestarios en programas sociales y otros planes amenazando con empujar al Gobierno federal al impago.
CHANTAJE DEL PARTIDO REPUBLICANO
Muchos cargos electos republicanos y algunos demócratas critican con frecuencia la magnitud de la deuda pública y el déficit. A menudo son las mismas personas que agotan los recursos del Estado votando a favor de recortes fiscales para los ricos y las multinacionales, que aumentan con avidez el presupuesto del ejército y que votan a favor de planes de rescate de emergencia para el sector financiero a la menor dificultad. La opinión pública suele estar de su parte: las encuestas muestran regularmente que los estadounidenses están (erróneamente) preocupados por el tamaño de la deuda federal y el déficit público. Pero cuando se pregunta a los votantes dónde ahorrar, la opinión se da la vuelta: los recortes en las principales áreas de gasto (sanidad, pensiones y educación, alrededor del 60% del presupuesto, más un 15% en gastos militares y de seguridad nacional) son especialmente impopulares.
Dentro del Partido Demócrata, los cargos electos han comprendido que los compromisos alcanzados por Obama en 2011 y 2013 son electoralmente tóxicos. En el Partido Republicano coexisten dos tipos de puntos de vista. Por un lado, los electos partidarios de la austeridad quieren reducir a toda costa el gasto público, por dogmatismo económico u hostilidad a los programas sociales. Esta facción «tradicional» del Partido Conservador es cada vez más minoritaria y está denostada, ya que sus posiciones se han vuelto muy impopulares (y explican en parte la derrota de Donald Trump en 2020 y del Partido Republicano en 2022). Si los conservadores siguen queriendo atacar el modelo social estadounidense, la mayoría de las veces evitan decirlo en voz alta.
El Departamento del Tesoro podría, en virtud de una subsección de una oscura ley de 1996, acuñar una moneda de platino y asignarle el valor arbitrario de un billón de dólares. Al crear esta moneda y depositarla en su cuenta del Banco Federal de Nueva York, el Tesoro reduciría inmediatamente su deuda en el valor de la ficha.
El Freedom Caucus, una segunda facción asociada al movimiento Tea Party y al movimiento pro-Trump MAGA, generalmente denominados «populistas», quiere hacer recortes presupuestarios de forma esencialmente retórica, cuidándose de no especificar dónde ni cuánto. Su retórica se reduce a afirmar que hay decenas de programas clientelares instituidos por los demócratas, que representarían cantidades colosales.
Ya sea por ideología o por oportunismo, estas dos facciones extremistas del Partido Republicano pretenden forzar la mano de los demócratas. No sólo para poder reivindicar victorias legislativas ante sus electores, sino también para obligar a los demócratas a tomar decisiones impopulares, incluso susceptibles de debilitar la economía del país, antes de un plazo electoral.
EL PARTIDO DEMÓCRATA, CULPABLE DE SU PROPIO OPTIMISMO Y DOGMATISMO
La regla del techo de deuda podría haber sido eliminada por una mayoría demócrata en el Congreso de dos maneras: aprobando una ley que derogara el límite o elevando el techo en una cantidad lo suficientemente grande como para garantizar décadas de tranquilidad. Sin embargo, a pesar de los precedentes de haber perdido en estas partidas de póquer de mentirosos, el Partido Demócrata se ha negado a eliminar el techo de deuda cuando ha tenido la oportunidad. Algunos de sus representantes electos siguen comprometidos con el prisma de la austeridad y la obsesión por el control del déficit. Temen que romper con estas convenciones les haga parecer unos derrochadores irresponsables. No es el caso de la izquierda estadounidense, que había pedido la supresión de este límite en 2022, temiendo el enfrentamiento que se avecinaba.
A pesar de estas advertencias, Joe Biden apuesta por que esta confrontación vuelva a pintar a sus adversarios como peligrosos extremistas decididos a recortar los programas sociales populares. A riesgo de perderlo todo: un impago de la deuda significaría el fin de sus esperanzas de reelección, y aceptar concesiones susceptibles de apaciguar a los republicanos sería políticamente suicida.
Por eso, desde que perdió la mayoría en la Cámara de Representantes el pasado otoño, Joe Biden ha acusado a los republicanos de querer empujar al país al impago y de querer destruir la Seguridad Social. Su posición era simple: los republicanos deben presentar primero su propio plan, y no habrá negociaciones mientras el impago de la deuda esté sobre la mesa.
En un principio, los republicanos parecieron darle la razón al abandonar su programa de recortes a la Seguridad Social (que paga las pensiones) y Medicare (seguro sanitario público para los mayores de 65 años). El presidente de la Cámara de Representantes, el republicano Kevin McCarthy, parecía encontrarse en una situación sin salida. Tras luchar por asegurar el liderazgo de su partido frente a los desafíos de su ala extremista, necesitaba reunir una mayoría para proponer una legislación que elevara el techo de la deuda con condiciones. En contra de lo que imaginaba la Casa Blanca, finalmente consiguió que se votara (por un voto) un primer texto, devolviendo así la pelota al campo demócrata. El problema es que las condiciones de los republicanos son tan draconianas que equivalen a exigir el suicidio político de los demócratas.
¿UNA IMPOSIBLE SOLUCIÓN DE COMPROMISO?
El texto votado por los republicanos no tiene ninguna posibilidad de pasar por el Senado ni de ser firmado por Joe Biden tal como está, por la sencilla razón de que sería políticamente suicida para él, además de una humillación personal. En primer lugar, los republicanos sólo ofrecen a cambio un aumento muy pequeño del techo, lo que garantizaría una nueva batalla en invierno, en plena campaña presidencial. A cambio, McCarthy exige nada más y nada menos que Joe Biden renuncie a la principal victoria legislativa de su primer mandato: la firma de la Inflation Reduction Act. Más concretamente, tendría que anular el aumento de la financiación del IRS (agencia de recaudación de impuestos) que debería permitir reducir la evasión fiscal (y, por tanto, el déficit), eliminar las subvenciones a la transición energética y renunciar a la condonación de la deuda estudiantil (actualmente examinada por el Tribunal Supremo).
Las exigencias republicanas también incluyen un requisito de trabajo para poder optar a la asistencia alimentaria y Medicaid para personas con bajos ingresos, desempleados y discapacitados. En total, estas políticas de workfare afectarían a decenas de millones de estadounidenses y sus familias. Por último, los republicanos quieren imponer límites de gasto a determinados programas sociales, con el fin de deconstruir gradualmente las escasas redes de seguridad existentes. Aceptar estas condiciones provocaría probablemente una recesión, así como un profundo resentimiento entre los votantes.
Pero calificar de extremistas estas propuestas no es fácil, por la sencilla razón de que los propios demócratas han propuesto incluir un requisito de empleo en su plan para crear una ayuda familiar. Las otras disposiciones específicas son las más populares entre el electorado demócrata e independiente. Aunque la propuesta es políticamente inaceptable para los demócratas, es relativamente defendible desde una perspectiva republicana.
De ahí el estancamiento. Como escribe el académico del Congreso David Dayen, es difícil discernir un espacio político de compromiso. Los recortes que Biden podría aceptar supondrían sólo unos 30 000 millones de ahorro en diez años, menos del 1% del presupuesto anual. Un ajuste tan «cosmético» sería, a su vez, inaceptable para la facción radical del Partido Republicano. Si Joe Biden se juega su reelección y su legado en este tira y afloja, Kevin McCarthy arriesga su puesto como líder de la mayoría republicana en la Cámara de Representantes y su futuro político. Preguntado por esta cuestión durante su aparición en la CNN, Donald Trump echó leña al fuego al responder: «Yo les digo a los congresistas republicanos: si no conseguís recortes presupuestarios masivos, tenéis que ir hasta la suspensión de pagos».
ALTERNATIVAS MÁS O MENOS CREÍBLES
A falta de una votación en el Congreso, la Casa Blanca tiene tres alternativas más o menos arriesgadas para evitar el impago. La primera sería ignorar por completo el techo de deuda. Biden podría hacerlo invocando una ley de 1974 que, según algunos profesores de Derecho, invalida de hecho la noción de techo. Una segunda opción, considerada más seriamente por la administración Biden, es ignorar el techo invocando la 14ª Enmienda de la Constitución, que establece que «la deuda del Estado y sus obligaciones… no serán cuestionadas».
En una entrevista reciente, Janet Yellen juzgó que esta solución provocaría una crisis constitucional, sin descartarla. Varios constitucionalistas se han pronunciado a favor de esta opción, que Joe Biden ha empezado a mencionar públicamente. Desde un punto de vista jurídico, el argumento se basa en la idea de que el techo de la deuda es un dispositivo inconstitucional, ya que otorga al Congreso el poder de impedir que el presidente aplique leyes ya aprobadas por el poder legislativo. En realidad, apunta a una contradicción, ya que la Constitución también establece que el poder de contraer deuda y autorizar gastos corresponde exclusivamente al Congreso. La cuestión la decidirían lógicamente los tribunales, si los republicanos se atreven a provocar una crisis impugnando la decisión de Biden ante los tribunales.
En un artículo de opinión publicado en el New York Times, el profesor de Derecho y antiguo empleado del Banco Federal de Nueva York Robert Hockett defiende esta opción. En el mejor de los casos, el Partido Republicano se limitaría a protestar enérgicamente y a poner en marcha procedimientos parlamentarios que no tendrían ninguna posibilidad de producir efectos concretos (comisiones, audiencias, propuestas legislativas). Lo único que podría ocurrir es una agitación temporal en los mercados financieros. En el peor de los casos, los republicanos acudirían a los tribunales para obligar a Biden a declarar la suspensión de pagos, o al menos a suspender el gasto. Durante el breve periodo de deliberación del Tribunal Supremo, podría cundir el pánico en los mercados. Pero de nuevo, según Hockett y otros expertos, el Tribunal Supremo debería fallar lógicamente a favor de Biden. Cualquier otra cosa llevaría a Estados Unidos a la bancarrota, un escenario que ni siquiera los jueces más radicales del Tribunal parecen dispuestos a asumir, dados sus veredictos en casos que afectan a los intereses financieros del capitalismo estadounidense (el Tribunal Supremo también se negó a derogar el Obamacare en 2020, y cuatro jueces conservadores se unieron a los tres jueces nombrados por presidentes demócratas para defender la ley por 7 votos a 2).
Una alternativa más creativa y tortuosa sería tomar la iniciativa para obligar a los tribunales a levantar el techo de deuda demandando a la administración Biden. La idea, detallada por el profesor de Derecho Jonathan Zasloff, consistiría en encontrar un individuo u organización que posea bonos del Tesoro para demandar a éste. Dado que Janet Yellen ya ha indicado que no podrá seguir cumpliendo con sus obligaciones sin la intervención del Congreso, esto constituye un incumplimiento de contrato de facto y justificaría una acción legal (standing). La ventaja de una solución de este tipo sería que permitiría a la parte demócrata elegir la jurisdicción: presentando la demanda ante un tribunal federal afín al partido demócrata, el demandante se aseguraría una sentencia favorable del tribunal federal y (si fuera necesario) del circuito de apelación. Probablemente, el caso se llevaría ante el Tribunal Supremo mediante una apelación republicana, que sería la primera opción mientras se despejara la administración Biden. Aunque esta opción no parece ser considerada seriamente por el bando demócrata, un sindicato de funcionarios acaba de lanzar una demanda similar con este mismo fin.
Ambos planteamientos tienen la ventaja de colocar al Partido Republicano en una posición políticamente insostenible, que podría perjudicarlo permanentemente. Tanto si opta por pedir a los tribunales que fuercen un impago de la deuda como si se traga su orgullo admitiendo la derrota, ninguno de los dos escenarios permite a McCarthy y a su coalición salir indemnes de la secuencia. Pero el inconveniente de estas soluciones es la incertidumbre económica que crean. Siempre existe el riesgo de que los mercados entren en pánico ante la aparente heterodoxia de tales maniobras y el retraso inherente a una decisión judicial si se impugna ante los tribunales.
De ahí la tercera opción, que tiene el mérito de no exponer al Gobierno a procedimientos judiciales. Se conoce en la prensa estadounidense como «acuñar la moneda», porque se basa en la emisión de una moneda de platino por valor de un billón de dólares. El Departamento del Tesoro podría, en virtud de una subsección de una oscura ley de 1996, acuñar una moneda de platino y asignarle el valor arbitrario de un billón de dólares. Al crear esta moneda y depositarla en su cuenta del Banco Federal de Nueva York, el Tesoro reduciría inmediatamente su deuda en el valor de la ficha. Janet Yellen calificó esta solución de «truco» y el actual presidente de la FED la tachó de «sacar conejos de nuestra chistera mágica». Sin embargo, economistas serios como el premio Nobel Paul Krugman y cabeceras de prensa como Bloomberg llevan tiempo defendiendo esta opción, a la que los principales críticos oponen un riesgo inflacionista, a priori inexistente.
El inconveniente de esta solución, tan absurda como el propio techo de la deuda, reside en su óptica: si no se tomara suficientemente en serio, la operación podría provocar una pérdida de confianza en los mercados financieros y en los agentes económicos. Por eso Paul Krugman prefiere ahora una alternativa más compleja, consistente en emitir letras del Tesoro «premium» que «jugarían con la propia definición de deuda». La ventaja, para el economista, es que la complejidad de esta solución la haría incomprensible para el ciudadano medio y, por tanto, ofrecería un sello de seriedad susceptible de restablecer la confianza de los agentes económicos, al menos más que la emisión de una moneda a la que arbitrariamente se le asignara el valor de un billón de dólares.
HACIA UNA NUEVA RENUNCIA DE JOE BIDEN
¿Se atreverá Joe Biden a recurrir a una de estas soluciones sin precedentes? El presidente es conocido por su indecisión y su compromiso con las normas. Aunque recientemente mencionó el uso de la 14ª enmienda y la moneda de platino de un billón de dólares, dejó claro de paso que no creía que «eso resolviera nuestro problema». No le ayuda su secretaria del Tesoro, Janet Yellen, que advierte a diario del riesgo de suspensión de pagos a la vez que denigra las soluciones antes mencionadas.
Si Biden sólo tiene «malas» opciones, es sólo porque no estuvo dispuesto a elevar el techo de la deuda cuando su partido podía permitírselo. Y si las soluciones son todas de naturaleza más o menos absurda, es porque el problema del techo de deuda es absurdo.
Según el Washington Post, la Casa Blanca empieza a plantearse un compromiso con los republicanos. Este nerviosismo se explica en parte por la cobertura mediática negativa y el ángulo de prensa desfavorable que está recibiendo en este tira y afloja. Por eso, los demócratas exploran ahora un nuevo enfoque en el Congreso, que consistiría en negociar en dos frentes a la vez: el techo de la deuda y el presupuesto de 2024. La idea es hacer concesiones a los republicanos en el segundo asunto mientras se mantienen firmes en el primero. Cada partido podría entonces volver ante sus votantes y cantar victoria. No es seguro que los estadounidenses se dejen engañar, sobre todo cuando los recortes presupuestarios empiecen a afectar a su día a día…
Politicoboy es periodista independiente y bloguero político, colaborador habitual de Le vent se lève. De vuelta de Tejas, es autor de Les illusions perdues de l’Amérique démocrate (edicionesVendémiaire). Twitter @politicoboyTX